Oleh: Melkianus Pote Hadi, S.Th, S.Pd., M.Pd
Dalam pelaksanaan fungsi Badan Usaha Milik Daerah (BUMD) dalam pengelolaan kekayaan daerah, tentunya mengalami beberapa permasalah atau hambatan.
Pengaturan terkait Pengelolaan dan Pengembangan BUMD tidak secara khusus memberikan arahan atau pedoman dalam pengelolaan BUMD, sehingga dalam pelaksanaannya diperlukan payung hukum dalam bentuk Peraturan Daerah tentang Pengelolaan Badan Usaha Milik Daerah. Selain permasalahan payung hukum tersebut, pengelompokan BUMD yang masih belum jelas menyebabkan distorsi terkait pengelolaan BUMD.
Payung hukum pengelolaan BUMD bila dikaji menurut teori sinkronisasi secara vertikal sudah sesuai dengan hirarki dan tata urutan peraturan perundang undangan.
Beberapa hal yang perlu diperhatikan adalah terkait dengan efektifitas dari peraturan perundang-undangan tersebut.
Dengan lahirnya Undang-Undang 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah, dimana didalam Ketentuan Penutup mencabut Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1962 yang mana subtansi dari undang-undang tersebut belum mampu mengikuti perkembangan BUMD saat ini yang mana perlu dilakukan revisi maupun penggantian disesuaikan dengan kondisi dan perkembangan BUMD.
Ketentuan mengenai BUMD diatur dalam beberapa Pasal yakni Pasal 331 ayat(6), Pasal 335 ayat(2), Pasal 336 ayat (5), Pasal 337 ayat (2), Pasal 338. Ayat (4), Pasal 340 ayat (2), Pasal 342 ayat (3) dan Pasal 343 ayat (2). Berdasarkan itu pulalah maka pengaturan lebih lanjut tentang Badan Usaha Milik Daerah diatur dalam Peraturan Pemerintah Nomor 54 Tahun 2017 tentang Badan Usaha Milik Daerah.
Dalam ketentuan Peraturan Pemerintah Nomor 54 Tahun 2017 tentang Badan Usaha Milik Daerah. Pasal 4 ayat (3) tentang bentuk BUMD dijelaskan bentuk BUMD ada dua yaitu Perusahaan Umum Daerah (Perusda) dan Perusahaan Perseroan Daerah.
Adanya perbedaan bentuk perusahaan ini tentu saja berimplikasi pada adanya perbedaan dalam pengelolaannya. Dalam PP ini tidak mengatur secara eksplisit mengenai perbedaan pengelolaan antara kedua jenis perusahaan tersebut. Padahal pada kenyataannya, kedua jenis perusahaan ini memiliki perbedaan tujuan dan perbedaan jenis usaha.
Dalam ketentuan penutup juga tidak secara tegas mencabut semua ketentuan-ketentuan pelaksana terkait pengaturan mengenai perusahaan daerah, sehingga dengan demikian semua peraturan terkait perusahaan daerah dianggap masih berlaku sepanjang belum dicabut. Dengan adanya ketidakjelasan pengaturan, dikhawatirkan menimbulkan ketumpangtindihan dalam pengelolaan BUMD. Oleh karena itu, sebaiknya dibentuk pengaturan lebih lanjut mengenai pengelolaan BUMD, misalnya dalam bentuk Peraturan Daerah.
Permasalahan lainnya, yakni kecilnya laba yang dihasilkan BUMD yang mana tujuan guna penambahan PAD, karena pada kenyataannya, BUMD umum nya diselenggarakan sebagai bentuk pelayanan publik kepada masyarakat.
Menurut Kunarjo, (seperti dikutip Rustian Komaludin, 2000) relatif masih kecilnya penerimaan bagian laba perusahaan daerah sebagai salah satu sumber pendapatan asli daerah (PAD), sebagian besar usahanya relatif berskala menengah dan kecil, di samping itu banyak pula diantaranya yang belum diselenggarakan berdasarkan asas ekonomi perusahaan, namun relatif lebih banyak didasarkan atas pertimbangan pelayanan publik.
Menurut UU Nomor. 5 Tahun1962, terdapat rincian yang menetapkan bahwa penggunaan laba bersih perusahaan, setelah terlebih dulu dikurangi penyusutan.
Selain itu, perkembangan banyaknya jumlah perusahaan BUMD telah cukup meningkat. Permasalahan lainnya adalah:
Pertama, Masalah efisiensi.
Kebanyakan BUMD beroperasi di bawah kondisi yang sangat tidak efisien. Terjadi pemborosan dana di sana-sini karena para pengelolanya tidak memiliki keahlian yang cukup. Terkadang keputusan-keputusan manajerial berkaitan dengan investasi baru, penentuan tarif atau keputusan lain diambil secara tidak profesional. Pekatnya nuansa kolusi, korupsi dan nepotisme menandakan ketidakprofesionalan para pengelola BUMD tersebut. Di samping itu, inefisiensi BUMD juga bersumber dari pemanfaatan teknologi yang sudah ketinggalan jaman. Kebanyakan BUMD beroperasi dengan mesin-mesin peninggalan kolonial yang umurnya sampai saat ini sudah puluhan tahun. Bahkan ada mesin yang umurnya lebih tua dari karyawan yang paling tua sekalipun. Dengan kondisi ini, jelas beban pemeliharaan mesin tidak sebanding dengan output yang diperoleh dari mesin tua tersebut.
Kedua, Masalah intervensi dan birokrasi.
Bila saat ini banyak BUMD yang kalah bersaing dengan sektor swasta dan akhirnya tumbang di tengah jalan, salah satu penyebabnya adalah besarnya campur tangan dan lambannya pemerintah daerah dalam mengantisipasi perubahan situasi dan kondisi bisnis.
Selama ini semua keputusan bisnis baik yang bersifat strategis maupun keputusan-keputusan konvensional lainnya harus selalu ijin kepada pemerintah. Repotnya, respon pemerintah seringkali, bahkan dapat dikatakan selalu, lambat. Maklum, sekali lagi berurusan dengan birokrasi. Pemerintah akan selalu “mempertimbangkan”, “menampung”, lalu “membahas” usulan para direksi perusahaan daerah. Keputusannya akan diberitahukan kemudian, bisa dalam hitungan bulanan atau bahkan tahunan. Bisa dibayangkan, jika suatu BUMD mengajukan proposal investasi mesin baru saat ini dan keputusan “ya” atau “tidak” baru datang setahun kemudian.
Ketiga, Pengendalian dan pengawasan.
Selaku pemilik, Pemerintah Daerah memiliki kewenangan untuk mengawasi perkembangan BUMD- BUMD di wilayahnya. Pemerintah daerah biasanya membentuk badan pengawas, yang bertindak seperti dewan komisaris pada perusahaan swasta. Anggotanya terdiri dari para pejabat di lingkungan pemda, yang terkadang tidak mempunyai latar belakang bisnis sama sekali.
Biasanya, badan pengawas ini tidak melakukan kegiatan sesuai tugas dan fungsinya, yaitu selaku wakil pemerintah daerah untuk mengawasi jalannya perusahaan daerah. Para anggota badan pengawas rata-rata menyatakan tidak sempat memikirkan perkembangan usaha daerah, karena sudah sibuk dengan tugas dalam jabatan formalnya sendiri-sendiri. Tetapi, ironisnya mereka senang-senang saja menerima “gaji” dari jabatan tersebut. Dalam kondisi seperti ini, posisi perusahaan daerah seakan-akan menjadi anak ayam yang berusaha hidup dan mengais-ngais makanan tanpa tuntunan sang induk.
Hal lain adalah rendahnya kontribusi laba BUMD terhadap keuangan (PAD) Pemerintah Daerah, serta relatif buruknya kondisi keuangan BUMD pada umumnya, dan berbagai kelemahan lainnya. Kurang adanya spesialisasi dan konsentrasi utama dalam bidang usaha BUMD menyebabkan efisiensi yang rendah dan beban biaya operasional yang harus ditanggung menjadi relatif lebih besar. Sehingga disamping penghasilannya relatif rendah, maka dengan beban utang dan biaya operasional yang tinggi berakibat laba usaha relatif rendah atau bahkan mengalami kerugian.
Hasil pengamatan saya di Sumba barat sejumlah persoalan dapat disimpulkan sebagai berikut:
1. Lemahnya kemampuan manajemen perusahaan
2. Lemahnya kemampuan modal usaha
3. Kondisi mesin dan peralatan yang sudah tua atau ketinggalan dibandingkan usaha lain yang sejenis
4. Lemahnya kemampuan pelayanan dan pemasaran sehingga sulit bersaing
5. Kurang adanya koordinasi antar BUMD khusus nya dalam kaitannya dengan industri hulu maupun hilir
6. Kurangnya perhatian dan kemampuan atas pemeliharaan aset yang dimiliki, sehingga rendahnya produktivitas, serta mutu dan ketepatan hasil produksi
7. Besarnya beban administrasi, akibat relatif besarnya jumlah pegawai dengan kualitas yang rendah
8. Masih dipertahankannya BUMD yang merugi, dengan alasan menghindarkan PHK dan “kewajiban” pemberian pelayanan umum bagi masyarakat. Selain dari pada itu, dari berbagai pengamatan dan keluhan yang sering kali disampaikan oleh pihak internal maupun eksternal dari perusahaan daerah sendiri adalah adanya berbagai kendala lain dalam pembinaan dan pengembangan usaha BUMD tersebut.
Diantaranya dirasakan adanya campur tangan pemerintah daerah yang cukup besar atas jalannya organisasi BUMD serta adanya keterbatasan kewenangan tertentu dalam operasionalisasi perusahaan.
Selanjutnya seringkali pula dalam penempatan direksi tidak terlepas dari pertimbangan KKN atau kedekatan para calonnya dengan pimpinan daerah. Dalam hubungan ini banyak pula penempatan direksi dan bahkan tenaga kerja yang kurang didasarkan pada pertimbangan profesionalisme, keahlian dan keterampilaan, bahkan juga mantan ASN yang di tempatkan ataupun karena kedekatan tertentu tanpa ada konsep membangun perusahaan daerah yang matang.
Kita perlu Upaya Perbaikan Kinerja BUMD
Kita akan lakukan berbagai langkah dan tindakan yang dapat memperbaiki kinerja usaha BUMD, dengan tindakan-tindakan yang sifatnya strategis yang dapat dikelompokkan dalam tiga bagian strategi, yaitu strategi pengusahaan, strategi penumbuhan dan strategi penyehatan perusahaan yang dapat diringkaskan sebagai berikut:
Strategi Pengusahaan Perusahaan, yang dapat dilakukan dengan langkah atau tindakan memperbaiki kinerja perusahaan, diantaranya dengan:
– Mengatasi kelemahan internal yang diantaranya melalui penetapan kembali corebusiness, likuidasi unit bisnis yang selalu rugi, dan memperbaiki sistem manajemen organisasi;
– Memaksimumkan kekuatan internal, yang antara lain dengan cara mengkonsentrasikan bisnis pada usaha yang berprospek tinggi, memperluas pasar dengan mempertahankan dan mencari pelanggan baru, serta mencari teknik produksi baru yang dapat meningkatkan efisiensi usaha;
-Mengatasi ancaman eksternal, yang diantaranya dengan cara memperbaiki mutu produk dan jasa, meningkatkan kualitas SDM serta meningkatkan kreativitas dan keaktifan tenaga pemasaran dalam mencari terobosan baru; dan
-Memaksimalkan peluang eksternal, yang antara lain melalui upaya kerjasama yang saling menguntungkan dengan perusahaan sejenis atau yang dalam keterkaitan. Dan kerjasama ini dapat dilakukan dalam bentuk joint venture, atau bentuk kerjasama lainnya.
Strategi Penumbuhan Perusahaan, adalah bertujuan untuk menumbuhkan dan mengembangkan perusahaan sesuai dengan ukuran besaran yang disepakati untuk mencapai tujuan jangka panjang perusahaan. BUMD dikatakan tumbuh jika perusahaan daerah itu berhasil meningkatkan, antara lain: volume penjualan, pangsa pasar, besar nyala badan aset perusahaan.
Beberapa tindakan yang dapat dilakukan agar perusahaan terus tumbuh berkembang diantaranya adalah mengkonsentrasikan bisnis pada produk yang representatif, melakukan perluasan pasar, pengembangan produk baru, dan integrasi horizontaldan/atau vertikal.
Strategi Penyehatan Perusahaan, yaitu yang dilakukan melalui pendekatan strategik dan pendekatan operasional. Dalam pendekatan strategik, misalnya, jika terjadi kesalahan strategis seperti ketidakmampuan perusahaan dalam memenuhi kebutuhan konsumen sesuai dengan misinya,maka perlu dilakukan penilaian menyeluruh terhadap bisnis yang dilakukan untuk perubahan dan penyempurnaannya.
Sedangkan dengan pendekatan operasional ditujukan untuk melakukan perubahan operasi perusahaan tanpa merubah strategi bisnis. Dalam hubungan ini langkah-langkah yang biasa diambil dalam rangka penyehatan operasi diantaranya adalah:
-Meningkatkan penghasilan yang diperoleh dengan berbagai teknik bisnis, misalnya pemotongan harga, peningkatan promosi, penambahandan perbaikan pelayanan konsumen, memperbaiki saluran distribusi dan memperbaki kualitas produk, dan
-Melaksanakan pemotongan biaya (penghematan). Biaya-biaya yang tidak memiliki keterkaitan langsung dengan kegiatan operasional pokok perusahaan yang segera membentuk penghasilan, biasanya menjadi pilihan pertama untuk diturunkan, seperti misalnya biaya-biaya administrasi, penelitian dan pengembangan, dan pemasaran.
Disamping untuk usaha-usaha BUMD yang telah berjalan dengan kinerja yang masih rendah dan terbatas di masa lalu tersebut, juga perlu pemikiran lebih lanjut terhadap usaha-usaha BUMD yang akan didirikan dan dibangun pada masa mendatang dalam rangka lebih memberdayakannya untuk menunjang keuangan Daerah dan perekonomian Daerah pada umumnya. Dalam hubungan ini untuk pendirian BUMD baru dan pengembangan lebih lanjut BUMD yang telah jalan perlu dilakukan antara lain:
Studi kelayakan usaha yang dilakukan secara teliti betul yang dapat disimpulkan untuk menghasilkan produk barang dan jasa yang feasible dan berprospek (sangat) menguntungkan; peningkatan kerjasama dengan usaha yang sejenis atau yang bersifat keterkaiatan dalam rangka peningkatan daya saing bersama dipasar domestik dan internasional; penerapan kelembagaan dan organisasi usaha dengan tenaga terdidik dan terlatih yang dijiwai semangat kewirausahaan, dan pengembangan dan penerapan fungsi-fungsi manajemen dalam organisasi perusahaan daerah seperti yang dalam usaha koperasi swasta yang dalam operasionalnya dilakukan dengan tertib, terbuka dan terpadu,dan pemberian kewenangan yang lebih luas kepada BUMD dari pimpinan daerah sehingga direksinya dapat lebih “leluasa” dalam melaksanakan kepemimpinan dan operasionalisasi perusahaannya.
Perlu Pengawasan Aset BUMD
Aset daerah merupakan sumber daya penting bagi pemerintah daerah sebagai penopang utama pendapatan asli daerah. oleh karena itu, penting bagi pemerintah daerah untuk dapat mengelola aset secara memadai.
Pengelolaan aset daerah diatur dalam Peraturan Pemerintah Nomor 6 Tahun 2006 tentang Pengelolaan Barang Milik Daerah yang kemudian ditindaklanjuti dengan Permendagri Nomor 17 Tahun 2007 tentang Pedoman Pengelolaan Barang Milik Daerah. Sedangkan lingkup pengelolaan aset dimaksud meliputi:
Perencanaan kebutuhan dan penganggaran pengadaan penggunaan, Pemanfaatan, Pengamanan dan pemeliharaan penilaian, penghapusan, Pemindah tanganan, penatausahaan, Pembinaan, Pengawasan, dan Pengendalian.
Pengawasan terhadap aset daerah dilakukan sebagai upaya untuk memantau lebih lanjut atas pelaksanaan pengelolaan barang milik daerah.
Kegiatan pengawasan ini dapat dilakukan dengan langsung melakukan pengawasan keunit/instansi yang melaksanakan pengelolaan aset milik daerah, atau dapat juga berdasarkan pada laporan-laporan yang disusun dalam rangka pelaksanaan pengelolaan aset millik daerah.
Sedangkan menurut Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1962 tentang Perusahaan Daerah, “Direksi berada dibawah pengawasan Kepala Daerah/pemegang saham/saham prioritet atau badan yang ditunjuknya.”
Tanggung jawab direksi menurut Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1962 tentang Perusahaan Daerah, “Semua pegawai Perusahaan Daerah, termasuk anggota Direksi dalam kedudukan selaku demikian, yang tidak dibebani tugas penyimpanan uang, surat-surat berharga dan barang-barang persediaan, yang karena tindakan melawan hukum atau karena melalaikan kewajiban dan tugas yang dibebankan kepada mereka dengan langsung atau tidak langsung telah menimbulkan kerugian bagi Perusahaan Daerah, diwajibkan mengganti kerugian tersebut.”
Berkenaan dengan hal tersebut, pengawasan terhadap direksi menurut Undang- Undang Nomor 5 Tahun 1962 Pasal 27 tentang Perusahaan Daerah, bahwa:
Dengan tidak mengurangi hak instansi atasan dan badan yang menurut peraturan perundangan yang berlaku berwenang mengadakan penyelidikan dan pemeriksaan tentang segala sesuatu mengenai pekerjaan mengurus rumah -tangga Daerah oleh Kepala Daerah/pemegang saham/saham prioritet ditunjuk badan yang mempunyai tugas dan kewajiban melakukan kontrol atas pekerjaan menguasai dan mengurus Perusahaan Daerah serta pertanggungan-jawabannya.
Hasil kontrol disampaikan kepada Dewan Perwakilan Rakyat Daerah.
Jawatan Akuntan Negara berwenang melakukan kontrol atas pekerjaan menguasai dan mengurus Perusahaan Daerah serta pertanggungan-jawabnya.”
BUMD secara eksternal tentu diperiksa dan diawasi oleh BPK seperti yang tertera dalam Pasal 6 Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2006 tentang Badan Pemeriksa Keuanganya itu dalam menjalankan fungsi dan wewenangnya BPK bertugas memeriksa pengelolaan dan tanggungjawab keuangan negara yang dilakukan oleh Pemerintah Pusat, Pemerintah Daerah, Lembaga Negara lainnya, Bank Indonesia, Badan Usaha Milik Negara, Badan Layanan Umum, Badan Usaha Milik Daerah, dan lembaga atau badan lain yang mengelola keuangan negara. Pemeriksaan BPK mencakup pemeriksaan keuangan, pemeriksaan kinerja, dan pemeriksaan dengan tujuan tertentu. Dengan demikian, jelas bahwa fungsi pemeriksaan terhadap BUMD ada pada tugas dan kewenangan BPK.
Kemudian selain BPK kita juga mengenal Badan Pengawasan Keuangandan Pembangunan yang keberadaannya sering dianggap sama dengan fungsi BPK dalam memeriksa keuangan lembaga negara termasuk BUMD didalamnya. Maka perlu kita lihat apakah fungsi dan wewenang dari BPKP.Tugas dan fungsi BPKP terakhir diatur berdasarkan Peraturan Presiden RI Nomor 192 Tahun 2014 tentang BPKP yang menggantikan Keputusan Presiden Nomor 103 Tahun 2001 beserta perubahannya.
Berdasarkan hasil observasi penulis dapat direkomendasikan beberapa hal sebagai berikut ini:
Pengaturan terkait pengelolaan dan pengembangan BUMD tidak secara khusus memberikan arahan atau pedoman dalam pengelolaan BUMD, sehingga dalam pelaksanaannya diperlukan payung hukum dalam bentuk Peraturan Daerah tentang Pengelolaan Badan Usaha Milik Daerah.
BUMD yang masih belum jelas menyebabkan distorsi terkait pengelolaan BUMD.
Perlu ada kejelasan institusi yang berwenang melakukan pengawasan terhadap BUMD agar ada kepastian hukum mengenai hasil pengawasan yang dapat dijadikan pegangan dalam hal ada perbedaan hasil pengawasan dari BPK dan BPKP.
Pemberian wewenang dan pendelegasian kebijakan yang lebih besar dan luas oleh pimpinan daerah kepada BUMN dalam operasionalnya. Disamping perlu pengurangan campur tangan Pemda dalam berbagai hal dalam menjalankan usaha BUMD tersebut.
Penumbuhan dan pengembangan BUMD perlu dibina dan dilaksanakan, khususnya yang bermotifkan laba usaha untuk meningkatkan penerimaan bagian laba perusahaan daerah bagi PAD, melalui peningkatan keahlian dan profesionalisme direksi beserta stafnya dalam menjalankan perusahaan sebagai usaha komersial murni yang mengutamakan pertimbangan efisiensi, dan pencapaian laba usaha yang memadai.
Hendaklah ditanamkan dan dikembangkan jiwa dan semangat wirausaha (entrepreneurship) pada direksi beserta staf BUMD dalam melaksanakan operasionalisasi usahanya.
Perlu pula dipertimbangan mengenai perlindungan terhadap lingkungan untuk mengurangi resiko terjadinya pengrusakan akibat kegiatan perusahaan.
Dalam hal upaya peningkatan daya saing BUMD jangan sampai mematikan usaha-usaha perekonomian rakyat yang berskala kecil dan menengah. Demikian pula antar BUMD itu dalam bersaingan jangan sampai memukul dan mematikan satu sama lain, tetapi perlu dilakukan upaya perlindungan oleh Pemda agar dapat terhindar sehingga usaha BUMD dan usaha yang lemah dapat saling bekerja sama, serta saling mendukung dan memperkuat dalam keterkaitan satu sama lainnya.
Badan Usaha Milik Daerah (BUMD) dituntut tidak hanya mengedepankan keuntungan saja, namun mampu menunjukan kepada dunia menjadi perusahaan yang sustainable.
Selain dituntut beroperasi secara efisien dan efektif, perusahaan daerah jangan sampai melupakan harmonisasi 3 (tiga) elemen (Profit, Planet dan People).
“Jadikan tempat perusahaan kita yang nyaman yang dicintai seluruh karyawannya, dan dapat menjadi kemaslahatan maksimal bagi masyarakat serta peningkatan ekonomi daerah yang dilayani, etos kerja karyawan mesti ditingkatkan dengan berbagai pendekatan yang yang dikuasai.
Selain itu, mendekatkan pelayanan kepada pelanggan, sehingga pelanggan merasa puas serta memberikan pelayanan dengan sepenuh hati.
“Mari kita melakukan analisis bisnis dengan mempertimbangkan peluang, kekuatan dan tantangan yang dihadapi, agar dapat mendatangkan keuntungan bagi perusahaan daerah lebih khusus untuk Sumba Barat.
Penulis: Dosen pada salah satu Universitas Swasta di Kota Kupang- NTT
